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【黄廉熙委员呼吁:进一步完善环境公益诉讼制度】

2017-12-12 12:24

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  纳奈莫(Nanaimo)是温哥华岛东岸中部的一座城市,名字来自印第安语,意思是“聚会的地方”,因为读音相近,当地华人戏称“奶奶庙”,有8万4千多人,是不列颠哥伦比亚省的第8大城市,依山傍海,风景美丽。

  这个城市兴起于煤矿,1938年前的主要工业就是挖煤,后来伐木工业越来越重要,还有一家大纸浆厂。现在制造业萎缩,大部人就业于政府部门、服务业和零售业,住宅建设和退休养老也成了重要的经济成分。

  很有意思的事,19世纪后期有很多中国人到这里谋生,主要在铁路和煤矿工作,据历史记载,一家煤矿在1891年雇用了228个中国工人。这里曾经有唐人城,唐人城的地方搬了两次,上个世纪60年代一场大火把唐人城烧光了。据统计,今天在这里以中国话为母语的大约有600多人。

  这就是杰瑞·百瑞(Jerry Berry)当了25年首席行政官的地方。他在这里出生长大,在政府工作了30多年,2009年退休。

  在加拿大,城市、镇和村由地方议会领导。议会有一位市长(镇长、村长,为了叙述方便,以下都以市长代指),还有一定人数的议员。他们要由本地居民选举,任期2至4年不等,各省的情况不一样。

  议会起领导作用,但是并不亲手去运作城市。议会雇佣专业职员做执行工作。议会定下任务、政策,职员负责行政管理工作。有些城市职员人数很多,有些村政府则职员甚少。不管是在村政府还是市政府,有一个高级职员管理其他职员,这个人就是首席行政官,在城市里一般叫城市经理。这种权力模式叫地方议会-经理制。这其实是股份公司的董事会-职业经理制度在政府的应用。首席行政官就相当于公司里的总经理,1908年美国率先开创这个制度,当时的首席行政官就叫总经理。

  正在加拿大访学的山东大学政治学与公共管理学院教师郑国栋,受南风窗传媒智库邀请多次与杰瑞交流,整理成一篇对话,详细介绍了加拿大地方议会-经理制下城市经理的实际工作情况。

  从作者实地走访的情况来看,加拿大等国家的地方议会-经理制,在一定程度上提高了地方施政的效率,具有一定的借鉴意义。但是也不能夸大这个制度的作用,在实践中这个制度也暴露出了短期行为、当政治纷争胶着时施政亦陷入瘫痪等弊病。鞋子只有穿在自己的脚上才知道合适不合适,希望读者朋友们鉴察之。

  N-南风窗

  J-杰瑞

  首席行政官是怎样履行职责的?

  N:首席行政官既要服务于议会,又要领导行政部门。那么,你给议会做哪些工作?

  J:首席行政官负责要找出问题、审视问题,评估政策选项,向议会提建议。这是首席行政官施展才能的地方。政府雇员需要为议会筹备很多报告。报告一般要说明问题的前因后果,让议会明白所以然,向议会推荐解决办法。我手下有1个副城市经理,3个总经理,还有5个部门主任,他们基本上就是我的领导团队,我组织他们讨论,把能预见到的各种情况,社会的、政治的、财政的、管理等各方面的,都包含进去,找出不同的解决办法做备案,商量好后交给议会。议会一般从我们的多个备案中选一个作为最后决策。

  这些建议实际上来自有专业知识的职员,如规划师、会计和工程师,只不过因为我是他们的上级,是我对议会负责,所以要由我提出。

  议会批准我们起草的法规、项目和报告后,我负责执行。我们的地方政府主要工作就是社区服务、饮水、废水、治安、消防、道路维修等工作,这是大家最容易看到的工作。

  N:说一件具体的工作吧,这样更容易明白。

  J:如果有时间又有钱,干什么事都不难,问题是资源有限。

  老城区的复兴计划就是一个很好的例子。我这30年的职业生涯里,复兴老城一直是重要战略,今天仍然是。你知道,在加拿大,城市不断扩张,由于市内地皮的限制,购物中心往往建在郊区,有钱人也愿意住郊区,老城区的商业就逐渐死亡。很多城市都在为这个问题头疼。

  我的第一阶段工作就是为议会准备多个选择方案。议会成立了一个“议会掌舵委员会”,包括议员、社区人员和老城区旅游餐饮等利益相关者,我们按照委员会批准的方案,密集地向社区咨询。

  这个项目需要借款,牵扯到老百姓的利益,因为地方政府的主要收入是居民房产税,需要他们投票表决。为了让老百姓完全知情,我们组织了大量的民众参与,跟原著民、港口管理局、环保组织、商业人士等座谈,最后老百姓投票通过了。议会也批准了投票结果。

  第二阶段就是执行和建设。这时候的重点是在两年多内拆迁和建设。时间这么短,需要规划资源。这阶段的具体工作由一个团队来做,负责的是我。定时向议会汇报进度,当然也让民众知情,因为我们议会会议是公开的,老百姓可以进来听,也可以看政府网站的录像。

  市政府本来计划在老城区建一个会议中心旅馆,这个旅馆由私人投资,但是由于整个经济形势不好,旅馆没有建成,大大影响了会议中心的活力和成功。后来也有中国来的投资者要建旅馆,议会也没有批准,尽管大家都知道会议旅馆是必要的。这对首席行政官来说,情况就有些复杂,如果旅馆建成了,功劳是议会的,建不成,该指责谁呢?所以,城市经理不能跟议会走得太近。城市经理一定要按程序走,程序是议会批准的,即使有错,也不能怪到我身上。

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  怎样跟市长和议员打交道?

  N:你跟市长和议员是什么关系?

  J:议员们有不同的政治理念,背后有不同的利益团体支持,他们之间在决策过程中争吵,最后总要达成一个结果,就是通过投票表决。市长其实是解决议员们之间的问题,市长的角色是要引导议会往前走,跟议员们一起为本地居民制定前进的道路,开船的是职员,掌舵的是议会。

  一般来说,首席行政官必须尊重议会多数的意志,但是,又要尊重少数不同意见。怎么说呢,因为任何议员都代表着一部分群体,我们在准备决策方案的时候,尽量把各方利益都考虑进来。

  我还有一个重要角色,就是帮助议会里的新手。

  我们每四年选举一次,也就是说,每次选举后就来了一些新舵手,他们当中很多人其实是第一次出海,这时候我的作用就大了,我得通过提建议的方式给他们指出航道,告诉他们怎样通过既有的制度把事情做成。这时候,我有可能被看成碍事的,对某些民粹主义新手议员也是限制。

  现实中,世界常常是灰色的。我听说有的首席行政官向议会投其所好。有些人试图通过关系获得特殊利益,一旦被抓住,惩罚也是很严重的。从技术上来说,是议会决定民众的利益在哪里,我们政府雇员业要服务于民众,要保证议会遵守向民众咨询的程序,如果议会不遵守这个程序,城市经理和议会的紧张关系就产生了。

  N:有没有议员在某个项目上靠近你,给你什么“建议”?

  J:议员和市长给我建议一般是在议会上。有时候也会有议员试图按自己的个人喜好给我推荐什么,我就让他把想法表达出来,让他提到议会上去走程序。只有议会集体决定后我们才能执行。我要服从议会多数的决定,这是很简单的事实。

  议员是选举出来的政务官,他们背后有自己的支持者,有时他们也想走捷径为自己的支持者办事。一个好的首席行政官应尽力把各方价值和利益融合到议会决策过程中。如果某位议员不喜欢某个政策或者项目,他可以在议会里提出反对,尽他的力量修改游戏规则,而不是试图通过我绕过去。我重复一下,市长和议员的权力在议会,他们要影响力,就要在议会里争取多数支持。执行部门的权力是我的,他们不能越权。有些新手议员或许一开始不明白,慢慢就会明白的。

  N:一般来说,掌权者会尽量抓权,你跟市长之间有紧张关系吗?

  J:市长和首席行政官之间的关系非常重要。市长是议会之首,首席行政官是全体职员之首。但是,市长的权力在议会,他要有影响力,就是争取全体议员都支持他,把自己的想法通过议会投票来实现。

  市长和首席行政官相互尊重各自的角色当然好,我在工作中可以得到很多支持。但是,有时也有市长直接给职员下命令,甚至有议员直接找到职员。绕过我是不尊重我的角色和权力,这时候我就不得不尽力保证按程序办事,保护我的职员。

  也有种情况,市长跟首席行政官就是合不来,结局就是首席行政官辞职,另谋出路。

  要赢得信任,前后一致很重要

  N:从你的经历来说,对首席行政官的监督是什么?

  J:城市议会、民众、媒体,还有新兴的社会媒体,都监督我们。我当了20多年的城市经理,20年前说的话也会有人翻出来,所以,要赢得信任,前后一致非常重要。如果没有有力的信念,没有良好的核心价值,不尊重法治,说一套做一套,根本就不会得到信任,也不配当城市经理。

  作为首席行政官,我并没有想着寻求特殊待遇。相反,跟普通民众相比,我的权利反而受到一定限制,我不能参加选举政治,不能参加一般民众可去的听证会,我要保持中立,遵循这些规则,就是法治。

  城市经理的职责是保证市法规、决议、规则得以实施和遵守,不管牵扯到谁。所以,确立职业道德文化很重要。作为城市经理,以身作则非常重要。

  N:加拿大在1913年引进了美国的地方议会-经理制,我从书本上学到了一些关于这个制度的知识,比如,选举出来的政务官未必有专业才能,不一定干好管理工作,所以议员们只负责决策,具体的执行工作由具有专才的首席行政官去做,决策权与执行权分离。市长跟议员是平等的,议会内没有权力等级,决策的时候不会形成一言堂。议会的决策过程公开。这些毕竟是书本知识,能不能从你的经历说说实际操作如何?

  J:我们政府雇员基本上都是专才,各部门经理都是业务专家,这就保证了行政执行的质量。还有就是稳定性,只要愿意干,政府雇员可以干一辈子,人才队伍稳定,对政府业务熟悉。

  N:有什么短处吗?

  J:稳定的另一方面就是短处,政府职员的思维可能僵化,跟不上变化。所以,每次选举都会有新议员进来,带来新思维。

  N:有些议员可能是民粹主义分子,这也是个问题吧?

  J:社会上有各种利益群体,有时候,有些群体和民众会把某个人当作代言人选进议会。这样的人当了议员后就想着为自己的支持者干点事。他们一般没有大局观,提不出好政策,不会成为议会的多数,在议会里往往会边缘化,基本上干一届就到头了。

  有些问题可能要归结到人性上去,人性有善恶两方面,人性不改,问题总是有的。

  


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