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【《春娇救志明》开幕香港电影节 4月28日内地上映】

2017-12-13 1:38

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  作为有10年“江湖经验”的时政和经济记者,笔者常思考一个问题:中国的改革本质上是个中央和地方权力划分的问题,财政改革是枢纽,而央地如何“分钱”和政府如何“用钱”又是“枢纽的枢纽”。

  8月初,笔者和来自30多名媒体同行一起,参加由第一财经公益基金会与上海财经大学中国公共财政研究院联办的《政府预算基础及其解读》媒体公益培训。在与知名财政专家和睿智同行的脑力激荡中,笔者愈发相信:预算制度的建立和完善是财政改革的关键。什么是预算制度?请让我用“白话文”来解释。预算制度是现代国家财政立国的根本,预算法也被称为“经济宪法”。最简单的道理是,它可以规范一个政府如何花钱。

  如果没有完善的预算制度,可能会出现什么样的情形?我们打一个比方,某市要修一个体育馆,倘若市长有贪念和私心,刚好市长的小舅子又是个建筑商,就会把体育馆承包给小舅子。市长命令市财政局拨款10亿来修,而修个不漏雨、质量勉强过关的体育馆只要5亿。于是,便会出现三种可能:一是小舅子是个“道德模范”,竟然把10亿元全部拿来修,最后场馆质量超标,广场舞大妈乐开了花。第二种情况是,小舅子是个知道节制的商人,他拿5亿来修,然后自己拿2亿,剩下3亿孝敬“姐夫”和其他衙门。第三种情况是,小舅子只用了2亿元来修,自己吞了5亿元,剩下的3亿元拿来孝敬“姐夫”和其他衙门。

  第一种“道德模范”似乎只存在于教科书上,小舅子应该不会这么干。第二种,要看商人有没有成为“当地首富”的野心和潜质。通常,磕头求人的屈辱感会强化商人的攫取欲望,这符合政商江湖的人心异化法则。第三种情况下,体育馆遇到下雨会成为“水帘洞”,天花板碎片还可能砸伤大妈和大叔,但这都“不要紧”,只要媒体不曝光,财政只要悄悄追加上亿修缮资金即可。

  真正的现实,当然要比这个故事要复杂得多。但归结起来就是这样的道理,如果没有完善的政府预算制度,即便有政府招标的形式和事后的纪检追惩机制,以上两种“糊涂账”的局面,也会常常出现,这在目前查处出来的腐败案件中,我们已经见得多了。但在完善的预算制度之下,情况就完全不一样了。

  首先,这个体育场馆的修建会纳入政府公共支出的预算之中。如果人大代表在审议预算时发现,在一个穷乡僻壤的地级市修个体育馆根本就用不了10亿,那么计划一开始就通不过,必须修改预算,缩减支出。如果人大代表足够“较真”,那么最后被压到5亿也完全有可能。这样一来,纳税人的血汗钱就不会白白落入个人的口袋。

  另一方面,场馆修缮完毕,还会继续被审计。一般而言,市政府旗下有一个部门叫审计局,那么这个审计局会审查市内主要场馆建设的花费和成本是否匹配,要查出猫腻并不难。但问题在于,审计局是政府的一个部门,其工作也会有来自政府领导的压力。但如果建立了完善的预算制度就不一样了,市人大旗下会设置一个预算委员会或其他专门的组织,专门监督政府“花钱”。它会负责聘请专业的第三方,将这个市长小舅子修建的场馆查来查去。

  说了这么多,你恐怕已经看出来,事情的关键在于预算制度设计是否完善,预算监督能否做到足够的独立,有足够的权威。预算监督这一核心问题,应该决定财政改革的路径与方向。

  


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