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【故宫院长谈扩大开放面积时间表:2025年达85%】

2017-12-12 10:22

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  前年7月3日,李克强总理主持召开国务院常务会议,会议的主要内容之一是研究激活财政存量资金。从公开报道开,这是李克强首次提出财政存量资金问题。但这两年,存量资金的问题并未得到根本解决。

  2015年6月10日的国务院常务会议上,李克强语气更重,“一些地方钱拨下去了,再迟迟不开工,我们就要依法把那些趴在账上多年的财政拨款收回来,调到那些中央已经确定的重点项目上去,调给那些想干事、能干事的地方去!”

  2014年,我国GDP同比增长7.4%,是1990年以来的新低,仅为2007年的一半。在经济下行的节点,高层重视存量资金的盘活,无疑有着特殊的意义。但看似简单的存量资金问题,更折射了中国未来改革最关键的一环—国家财税治理框架的再调整。

  以2015年新《预算法》的实施为契机,新一轮财税改革大幕业已展开,在这一过程,财税立法将扮演着更为关键的作用。为此,记者日前采访了中国法学会财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文教授。

  刘剑文是中国财税法领域的权威学者,曾担任《企业国有资产法》起草小组顾问,深度参与过《个人所得税法》修订、《企业所得税法》制定和《预算法》修订等重要立法工作,担任过全国人大财经委委托项目《税收基本法》和《财政转移支付法》等两部财税法的起草组组长。

  总理的话有相应的法律依据

  《南风窗》:为什么存量资金的问题这么严重?是不是以前部分官员习惯于乱花钱,搞腐败,现在大力反腐,暂时不敢花钱了,所以就有了存量资金?你怎么看?

  刘剑文:存量资金的问题有复杂的原因,你说的原因的确是一个重要方面。党的十八大以来,中央先后推出了“八项规定”、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等措施厉行节约。此后,国务院又推动了简政放权改革,积极推动包括预算公开在内的政府信息公开。在这些背景下,官员花钱必然更加谨慎。

  另外,今年1月1日起,我国实行了新《预算法》。新《预算法》实行全口径预算,包括了“四本账”:一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算,即政府的全部收入和支出都纳入预算。在问责方面,新《预算法》要求“谁要钱,谁花钱,谁负责”,这在一定程度上制约和影响地方支出的积极性。

  不过,存量资金其实是一个老问题,我国的拨款制度或者说转移支付制度一直有缺陷。对地方来说,过去中央政府拨下来的钱可能因某种原因没有花完,项目没有实施,比如遇到了国家要搞节能减排,以前的项目不符合环保标准,于是就无法上马。这样,存量资金也会越积越多。现在经济下行,必须要加大力度刺激消费和投资,因此,这些钱不能睡大觉,于是总理提出了这个问题。

  《南风窗》:严格实施《预算法》能从根本上解决存量资金问题吗?

  刘剑文: 可以这么说,但我认为有了立法的进步,执行问题同样重要。之前,老《预算法》在很多地方执行起来都只是流于形式。预算由本级人大审议以后,有些地方政府根本不管,依旧我行我素,大手大脚乱花钱。人大审议通过的预算是具有法律效力的,但一些地方官员并不这么认为。

  新《预算法》在执行上有着更加严格的问责规定。比如,它规定了资金可以追回的情况。老《预算法》谈法律责任的只有3条,新《预算法》法律责任一章有5条,而且规定更为详尽,具有一定的可操作性。比如,其第95条规定了4种资金可以追回的情况,如果地方政府的“存量资金”符合《预算法》被追回的条件,那么中央的确有权追回。在这个意义上讲,李克强总理的话是有相应法律依据的。

  《预算法》大修缺了“问责主体”

  《南风窗》:回过头来看新《预算法》,除了刚才提到的法律责任的强化之外,你认为新《预算法》最大的一项进步是什么?

  刘剑文:理念是最大的进步。新《预算法》的第一条的关键词是“为了规范政府收支行为,强化预算约束”,而旧法第一条的关键词是“健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控”。老法的立法本意是,政府利用预算来管理社会和管理经济,而新《预算法》更多是人民用预算规范政府的行为。显然,新《预算法》在科学性和合理性上都超越前者,进步已经足够大了。

  实际上,世界各国为什么存在预算制度,其根本价值就是以规范收支规范政府的行为,而不是预算成为政府的工具。因此,新《预算法》是对预算法本质的回归,也是超越。李克强总理讲“有权不可任性”,如何让政府不任性,严格执行《预算法》是最有效的手段。

  再进一层讲,我国的财税法过去一直都被定位为“宏观调控”的工具,但财税法的主要功能其实是组织收入,分配收入和宏观调控只是这个根本功能的衍生功能。把财税法的所用功能都拿来宏观调控,这和法治国家的做法不契合,不符合财税法的本质,更不符合党的十八届三中全会对财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。

  《南风窗》:具体的制度配套够了吗?能否保证这个立法宗旨成为现实吗?

  刘剑文:具体制度还亟待跟进。比如,人大的权力配置就很重要,但新《预算法》对人大的修改权、调整权和否决权都没有规定,在这种情况下,要真正规范政府的收支行为,谈何容易?

  我和很多学者都一直建议,应该在全国人大设立预算委员会来监督政府执行预算法,负责预决算的审批和财税的立法工作。目前,全国人大只有一个名为全国人大常委会预算工作委员会(以下简称预工委)的机构,属于全国人大常委会的工作机构,而我们建议的是设立预算委员会,它属于全国人大,两者有很大不同。预工委只是全国人大常设机构的一部分,而预算委员会则是权力机构的一部分,这意味着两者的地位、权威也会有所不同。

  目前,全国人大只还有一个财经委,但它管的范围太广,并不专门管预算。如果没有专门的机构管预算,那么就没有办法体现预算的权威和功能。

  我们还提出,应该适当增加现有预工委的编制,因为人少到一定程度,机构的执行力就会有问题。中央民族大学的熊文钊教授曾估算过,如果预工委从现在的20多个人增加到200个人的话,那么可以每年为国家节省至少500亿。

  《南风窗》:目前,新《预算法》实施只有半年,尚未跨越一个预算年度,各地还停留在“普法阶段”。你认为,新《预算法》在实施过程中,会遇到什么样的困难?

  刘剑文:现在,各级政府的预算意识的确在加强,以前很多政府部门觉得“钱不够花”,现在变成了“钱花不完”,这就是《预算法》在起作用。

  至于困难不是没有,比如新《预算法》的92至96条规定了责任问题,但是谁来问责却没有规定,这是新《预算法》一个很大的遗憾。不管是由人大问责,还是上级政府或者财政部门问责,总归要有个主体,但我们没有写进去。同时,这也给目前正在制定的《预算法实施条例》增加立法的难度。因为《预算法》连问责主体都没有规定,那么条例如何能细化这个问责制度呢?

  但总体而言,我对新《预算法》实施的未来充满期待。某种意义上说,新《预算法》是对国人一次深刻预算民主的启蒙,因为很多人开始知道,可以用管钱的方式来有效规范政府行为。

  财税改革造成社会震动最小

  《南风窗》:启蒙何止普通人?近年来,一些人经常会喊出很宏大的改革口号,但从来不给出一条改革的可行路径。不少人对世界各国的大改革都始于财税视而不见,他们要一步到位。实际上,财税改革对当下中国的深层改革而言,的确是一条可行之路。

  刘剑文:中国的改革必须要务实,中国民主法治的进步,最务实的路就是加强财税法制的建设。这个制度的改革,成本很低、对社会的震动最小,效果也最好。比如,预算制度就很能潜移默化地增强老百姓的民主意识,老百姓会明白钱是自己的,政府要花钱要按照老百姓的意思来,这就是一个根本的进步。

  过去,政府的高层经常讲一句话:“财政不牢,地动山摇。” 对执政党来说,构建一个科学、合理、稳固的财税体系也异常重要,改革是完全有可能渐进性推动的。古今中外,社会和国家的变迁,财税改革扮演着极关键的作用,但中国人对这方面还不太够重视。

  《南风窗》:除了对存量资金“不高兴”之外,李克强总理还提到“各级财政要严格控制代编预算”。在我国,代编预算的情况相当普遍,既违背了《预算法》要求“编制本部门或单位预算、决算草案”的要求,也让预算编制时常沦为“走过场”。有人认为,人大开会时间和预算编制时间存在错位,预算都是“先行后审”,只能代编,你怎么看?

  刘剑文:谁花钱谁来编,这是《预算法》的基本精神之一,代编预算肯定是有问题的,因为上级不可能了解下级的花钱情况。

  一般来说,全国人大会议是3月份开,而预算年度是1月1日至12月31日,也就意味着预算审查时,预算已执行了一个季度,这是一个时间的错位问题。对比美国,其预算年度是每年的10月1日至9月30日,这种安排的确和美国国会的会期有一定的关系。但中美之间也有很大的不同,美国国会的核心职能就是预决算的审查,因为他们大规模的立法活动早已完成了,而中国人大更重要的功能是立法。

  不过,中国的全国人大常委会一般是双月开一次,在现有的安排之下,也还有很大预算审批提升的空间。预算实施尽管早于人大开会的时间,但可以先制定一个临时预算案,由人大常委会来审查。审查通过即可先执行,而等召开大会才最终确定。在这个意义上来说,人大的会期并没有那么重要,关键还是实践中的执行。

  财税立法滞后有碍国家治理进步

  《南风窗》:1990年代中期的分税制改革之后,中国差不多20年没有进行大的税制改革了。对于分税制,很多学者都提出了有进行“调整”的必要,因为20年以来,中国在各方面都发生了巨大变化,上层制度应该适应经济基础的新发展。

  刘剑文:分税制的历史功绩很大,怎么评价都不为过,但从法律上看,分税制有几大局限。其一,这是一个行政主导的改革,而不是法治主导。分税制靠的是1993年年底国务院颁发的一个名为《关于实行分税制财政管理体制的决定》来推行的,这只是一个行政法规。对中国影响这么大的一个改革,竟然没有上升到法律层面。

  第二,分税制只是对税收收入进行了界定,政府的收入还包括了税费、基金等,这些内容没有划分清楚。

  更重要的是,分税制只解决了中央和地方的财权分配,但没有解决事权的分配,所以十八届三中全会才有“建立事权和支出责任相适应的制度”的新提法。

  过去,我们对央地关系提法是“财力和事权”相适应,这种提法我不赞同。“财力”怎么能和“权利”对等呢?“财力”这个提法忽视了一个重要问题,即转移支付其实应该是地方的权利。从法律上讲,是地方一种“财权”,更加具体则是财产请求权,而不是上级政府的施舍和恩惠。

  我认为,分税制的历史使命已经完成。未来,我们应该建立的是法治之下的分权制财政体制。目前,中央和地方很多收入划分并没有上升到法律层面,这会影响这个分配体系的权威性和稳固性。

  《南风窗》:你曾表示,在财政领域需要一部龙头法,即《财政基本法》,它的作用是什么?还有哪些财税立法需要尽快启动?

  刘剑文:首先,我国的财税法体系大约有30至40部法律,这么多部法律是需要有一部龙头法来统领,这有助于构建具有高度权威性、统一性的财税法律体系。

  《财政基本法》作为财政税收活动的基本规范和基本准则,其他财税法律都应遵循其原则和精神,不能与之相抵触。例如,财政法定原则要求“营改增”、房地产税改革等必须以法律形式进行,还必须加快制定《增值税法》、《房地产税法》等;又如,财政公平原则要求房地产税、个人所得税等税种的税制设计应体现“量能课税”,即根据纳税人实际的承受能力制定税收政策,从而保证纳税人基本生活需要不被征税。在这个意义上说,《财政基本法》的制定有助于国家治理的法治化演进,推动理财治国模式的完善,以及维护公平正义的价值。

  目前,我国财政立法还是相当滞后的。以中央和地方的财政关系而言,一部《转移支付法》极为重要,因为它涉及国家治理这个重要议题。目前,我国每年转移支付规模是5万亿到6万亿,但我们连一个行政法规都没有,只有财政部门的一些临时通知作为指导规范,这个现状必须尽快改变。?

  


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